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浅析工商部门行政、民事关联纠纷防范与化解

2015年11月02日 19:21 来源: 中国工商报 点击:[]

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近年来,工商部门因注册登记、著名商标认定、执法办案等履职行为卷入相对人与第三人民事纠纷的案例时常见诸各类媒体。这不仅对工商部门开展工作造成困扰,也容易使公众对工商部门的公信力产生质疑。工商部门之所以频频成为被告,从法理上分析,主要在于行政法对民法的规范效应,即行政行为对民事法律关系的预先决定效应。从现实情况看,除去履职不慎、违法行政等情形,工商部门牵扯进关联纠纷的情形多种多样,本文主要就4种情形作简要分析。

四种情形

法律规章对职能界定不清容易导致工商部门职能越位。目前,工商与公安、质监、卫生、文化等很多政府部门之间存在职权交叉重叠现象,而法律法规,包括规范性文件对于行政部门交叉重叠的职能,各自的权限如何划分界定,往往缺乏明确定义。比如,《合同法》第一百二十七条规定,工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,负责监督处理的职责。

行政法规对行政行为实施程序的一些规定容易导致工商部门成为行政、民事纠纷的关联人。在当前简政放权的大背景下,相关法律法规及行政规章、规范性文件的修订相对滞后,工商部门在一些具体行政事项中,面临退则不作为,进则可能被质疑违背改革精神的两难境地。比如,《企业法人登记管理条例施行细则》第五十三条规定,登记主管机关审核登记注册的程序是受理、审查、核准、发照、公告。这里仍然将公告作为登记的一个必要步骤,却没有明确其具体要义,能否将公告程序等同于通过企业信用信息公示系统向社会公示企业法人登记、备案信息,抑或者视为登记主管机关仍需要发布企业法人登记公告。如果登记注册成为影响民事关系发展的要件,是否履行公告程序就极有可能成为当事人起诉工商部门的硬伤。

审查强度把握不准容易导致工商部门陷入形式审查、实质性审查的两难境地。纵观近年来涉及工商部门的行政、民事关联纠纷案件,主要集中在工商登记尤其是股权变更登记中。在此类纠纷中,工商部门的审查强度和人民法院对登记行政行为的司法审查标准成为了理论界和实务界争论的焦点。《行政许可法》第三十四条、第五十六条明确了工商部门在形式审查的基础上又必须履行审慎审查的义务。然而,工商部门何时采用形式审查,何时又适用实质审查,怎样才算尽到了审慎审查义务,在实践中常常缺乏可识别度和可操作性。加之在司法实践中,大多数法官仍会基于实质审查标准来对登记行为的合法性进行认定,因此,工商部门的败诉时有发生。

对外签订合同时缔约不慎容易导致工商部门成为关联纠纷的中心。近年来,各地持续加大了基层基础设施建设力度,工商部门以民事主体身份与其他民事主体签订合同的行为日益增多。同时,工商部门作为行政机关严格受到上级部门和相关法律法规的限制,一旦签订的合同主体不适格、程序不到位、内容不规范,都能引起关联纠纷。比如,在工程建设中,基于《审计法》的规定,审计机关依法对工程建设进行审计监督,并作出审计决定。当审计结果与合同约定不一致时,履行合同约定即违背审计决定,执行审计规定便要承担违约责任。

几点建议

建议进一步梳理相关规章、规范性文件对于工商行政职能的描述,尤其是对于行政职能交叉重叠现象进行具体界定,防止工商部门职能越位、缺位、错位,从源头上减少关联纠纷产生的可能。比如,加快修订《无照经营查处取缔办法》,按照“谁许可、谁监管、谁负责”的原则,进一步厘清职能部门间的监管职责。明确规定无论是否需要许可,无论是否领取营业执照,行业主管部门都应承担起一管到底的监管职责。

建议对照现行法律和实际情况,及时清理相关法规、规范性文件中对行政行为实施程序作出的无谓要求,使行政行为实施程序趋于合理化,从而避免工商部门陷入两难处境。比如,关于《企业法人登记管理条例施行细则》第五十三条,是否可以进一步明确通过企业信用信息公示系统公示企业法人登记、备案信息即视为完成“公告”步骤。

建议工商部门建立以形式审查为主,实质审查为补充的审查体系,并利用技术手段提高审查的可操作性。对于制作主体具有较高可信度,而且建立了合法性保障机制的审查材料采取形式审查标准,比如国家机关依照法定程序制作的文件或经过国家机关认定的材料;对于材料来源可信度不确定的,应采取实质审查方式,比如对被吊销过的主体法人或在登记过程中采取过欺骗行为的对象,系统自行进行备注,提示进一步审查。

建议工商部门以民事主体身份对外订立合同时,注重对可能发生争议的情形作充分估计,事先约定争议解决办法,避免造成无法履约的尴尬境地。比如,在工程建设中,合同明确约定以审计结论作为结算依据。

鉴于引起关联纠纷的原因多种多样,工商部门应主动加强与司法部门、政府法制办业务沟通,主动宣传工商业务工作,同时了解掌握部门间在执法程序、法律适用、证据采信等方面的要求,最大限度地避免卷入行政、民事关联纠纷以及降低潜在的败诉风险。

□重庆市丰都县工商局 廖城毅 黄麟

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