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合同监管工作必要性再认识

2016年02月01日 09:57 来源: 中国工商报 点击:[]

编者的话

合同示范文本管理制度是伴随着合同示范文本的产生,于上世纪90年代初确立的。该制度是我国从计划经济向市场经济转变、市场经济体制建立过程中,为维护市场秩序,规范交易行为,减少经济纠纷,逐渐建立完善的一项行政管理制度。随着改革开放的深入、政府职能的转变,重塑合同示范文本管理制度,完善合同示范文本规范管理体系,是合同监管部门面临的一项重要工作。刊发相关文章,供读者借鉴和思考。

合同行政监管是对《合同法》顶层设计的落实 亦符合政府管制的基本法理

《合同法》确立了当事人契约自由和国家对合同行为进行适度干预的原则。按照《合同法》的设计,国家对合同自由的干预主要体现在三个方面:一是通过立法规定相应的制度,二是通过司法审判确认合同的效力及其履行,三是工商部门等行政机关对合同进行监督管理。三者的功能不能互相替代。行政监管有利于主动及时地发现和制止恶意串通侵害国家利益、社会公共利益的行为及其他一些违法行为;有利于事前防范、减少合同纠纷,防患于未然,为维护市场经济秩序增设一道防线。为此,在《合同法》制定过程中,虽经一番争论,仍在第127条就合同行政监管问题作出了原则性规定。因此,对合同进行行政监管,是对《合同法》第127条乃至《合同法》适度干预原则的落实。

合同行政监管的功能非司法所能完全取代 在维护社会公共利益、保护消费者合法权益方面具有独特作用

采用司法程序解决合同纠纷,具有较高的权威性。从这一角度讲,司法确实能够解决纠纷,保护个案中合同当事人的权益。但鉴于司法的特点,司法程序解决合同争议具有以下三个方面的特征和局限:一是事后性和被动性,即合同当事人遭受权利侵害后才启动司法程序,保护具有事后性;“不告不理”,保护具有被动性。二是个案性,司法是对个案作出的裁判,其效力仅及于案件当事人,对社会公共利益无法全面顾及。三是“奢侈性”,按照一般司法程序解决费用高、程序复杂、时间长,合同当事人往往觉得得不偿失而怠于诉讼。因此,对于合同纠纷,虽然从事后、个案保护的角度,司法可以解决其中的大部分纠纷,但合同行政监管仍有其司法所不能覆盖和吸收的功能。

实施合同行政监管是国际上合同监管的重要内容

据不完全梳理,英国、澳大利亚、新加坡等国家均设定了合同政府监管的制度。以英国为例,该国的公平交易局是负责监管不公平合同条款的主导执法机构和行政执法的核心协调机构。公平交易局监管的领域包括服务业、旅游和交通、建筑、制造业和工程技术、消费品、媒体和通信等广阔的领域,该机构成功地修改或删除了大量的不公平消费者合同条款,其中不乏知名公司的格式合同或行业协会制定的合同示范文本。公平交易局对合同的行政执法监管主要有以下几种方式:第一,受理有关个人、消费者团体或其他组织的投诉。第二,与企业协商,如致信企业,向其解释相关法律,邀请企业对话等。如果企业因此作出书面承诺,则可不再申请禁令。第三,申请禁令,一般在协商无效时适用。执法部门向法院申请禁令,法院将进行审理,作出是否同意发布禁令的决定。第四,执法协调,在执法过程中,公平交易局是核心协调机构,有资格组织不仅在申请禁令前应征询其意见,还应将其处理不公平条款的详细情况报告公平交易局。第五,信息公开,公平交易局以适当形式公布以下内容:有资格组织报告的细节;当事人或当事人代表承诺的细节;申请禁令、当事人向法院承诺或法院命令的细节;法院命令执行的细节。实践中,英国公平交易局定期将不公平条款的典型案例及案件办理的数据统计资料归集成汇编,英国公众可以免费索取,也可以在公平交易局网站上免费下载。英国对行政机关针对合同的主动监管上非常给力和深入。

全国许多省区市建立了合同行政监管制度

有人认为,市场经济发达、市场秩序完善的区域,合同问题完全可由市场来解决。对于这一观点,应当一分为二地看待,一方面,市场经济秩序的完善,确实有助于信息透明,消费者一方的信息占有和处理能力会增强,从而缓解合同中的信息不对称难题;但另一方面,作为市场失灵的典型领域,合同的问题是市场经济中“更好发挥政府作用”课题中必须面对的问题。因此,市场经济与合同行政监管并非排斥关系,而是互相促进和兼容的关系。

根据不完全统计,目前全国共有22个省区市通过地方性法规或者地方政府规章的形式明确合同行政监管制度。尤其瞩目的是,作为我国市场经济改革的前哨,深圳经济特区在2012年制定的《深圳经济特区合同格式条款条例》规定了格式合同备案制度,并规定了主管部门对报送备案的合同进行审查,凸显了合同监管在当今市场经济条件下的必要性及其与市场经济的相互促进关系。

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